ДУШАНБЕ, 16 июл — Sputnik. Десятилетние переговоры между странами "шестерки" и Тегераном завершились подписанием в Вене соглашения по иранской ядерной программе, теперь предстоит долгая работа по претворению его в жизнь.
Переговоры между Ираном и "шестеркой" международных переговорщиков (США, Британия, Франция, Россия, Китай, Германия) об ограничении иранской ядерной программы и отмене санкций в отношении страны велись более десяти лет, а их финальный раунд продолжался в Вене более 18 дней.
Однако долгожданный финиш переговорного марафона стал лишь стартом многолетнего процесса поэтапных действий по реализации соглашения между сторонами, отношения которых до последнего времени характеризовались глубоким недоверием. Так что процесс осуществления объявленных решений таит в себе опасные моменты, которые способны обрушить созданную соглашением сложную систему действий, считают эксперты, изучившие более 100 страниц соглашения. В то же время, переговорщики понимали предстоящие трудности и заложили в соглашение многоуровневую систему разрешения споров, включающую и саму "шестерку", и Совет Безопасности ООН.
"Независимо от эйфории, которую все испытали во вторник, впереди очень много работы, прежде чем мы сможем понять, идут ли США и Иран по пути, намеченному этим соглашением", — говорит Марк Хиббс, старший научный сотрудник берлинского отделения Фонда Карнеги за международный мир, специализирующийся на атомной энергии и ядерном нераспространении.
Хиббс надеется, что стороны пойдут по этому пути, хотя исполнение соглашения, рассчитанного на 10-15 лет, а по мерам контроля на 25 лет, будет полностью зависеть от доброй воли сторон. "Если определенные силы в США окажутся не готовы снимать санкции, если Иран не будет выполнять свои обязательства, вступит в силу механизм разрешения споров. Стороны будут обсуждать ситуации в поиске решения, но нет никакой гарантии того, что это решение будет найдено. В этом случае вполне возможно, что соглашение провалится", — говорит он.
Структура
Соглашение включает основной текст и пять приложений. Основной текст закладывает общие принципы и ключевые параметры сделки, в том числе общий график их исполнения и механизм разрешения возможных споров.
Приложение I перечисляет обязательства Ирана по ограничению ядерной деятельности: по исследовательскому реактору на тяжелой воде в Араке и производству тяжелой воды, по переработке отработанного топлива, по обогатительным мощностям, центрифугам и обогатительному заводу в Форду и по запасам урана. Здесь же содержатся требованию к обеспечению прозрачности и ряд вопросов взаимодействия с МАГАТЭ, в том числе по возможным прежним военным аспектам ядерной программы. Приложение I также содержит концептуальный проект перестройки реактора в Араке.
Приложение II перечисляет санкции США и ЕС, которые подлежат отмене в рамках соглашения, а в дополнительном документе ко II приложению обозначены лица, организации и активы, затронутые этими санкциями. Эти списки составляют почти половину от общего текста соглашения — около 45 страниц.
Приложение III касается гражданского ядерного сотрудничества, в том числе по энергетическим и исследовательским реакторам на легкой воде, ядерной медицине и радиоизотопам и связанному с ними оборудованию. Оно также затрагивает соответствующие аспекты ядерной безопасности и гарантий МАГАТЭ и модернизацию реактора в Араке.
Приложение IV перечисляет состав, функции и порядок работы Совместной комиссии участников соглашения, в том числе ее рабочих групп по снабжению и по ходу отмены санкций.
Приложение V закрепляет график исполнения соглашения обязательств сторон (из приложений I и II), закрепляя пять ключевых дат. День окончательного согласования (Finalisation Day), за которым должно последовать внесение в СБ ООН резолюции об отмене международных санкций. День одобрения (Adoption Day) считается днем вступления соглашения в силу и должен наступить через 90 дней после резолюции Совбеза или раньше по соглашению сторон.
День исполнения (Implementation Day) — когда МАГАТЭ подтвердит соблюдение ядерных положений соглашения. В этот день с Ирана снимаются все санкции СБ ООН и часть санкций ЕС и США.
Переходный день (Transition Day) должен состояться через восемь лет после Дня одобрения или раньше, если МАГАТЭ заявит, что все ядерные материалы в Иране используются лишь в мирных целях — в этот день снимаются остальные санкции ЕС и США. Наконец, в День прекращения (Termination Day) — через десять лет после Дня одобрения — иранское ядерное досье в СБ полностью закрывается, в этот день в урегулировании иранской ядерной проблемы будет поставлена точка.
Риск 1: чувствительные военные аспекты
Эксперты согласны, что одно из серьезнейших испытаний для соглашения наступит уже в ближайшие месяцы. В соответствии с подписанной генеральным директором МАГАТЭ Юкия Амано и президентом Иранской организации по атомной энергии Али Акбаром Салехи дорожной картой, МАГАТЭ должно до 15 октября получить от Ирана ответы на вопросы о возможных военных аспектах иранской ядерной программы (possible military dimensions / PMD), а до 15 декабря утвердить решение по этому вопросу в Совете управляющих МАГАТЭ.
"Если я вижу риск, то он — в следующие шесть месяцев, когда Иран будет отвечать на вопросы о военных аспектах", — говорит Лора Рокуэлл, директор Венского центра по нераспространению и разоружению.
"Если иранцы вернутся к спору о форме, а не о содержании, если они будут просто говорить, что МАГАТЭ фабрикует обвинения, это не породит доверия. Но я думаю, что иранцы, вероятно, сделают усилие для разрешения этих вопросов — просто потому, что у них есть слишком много чего терять, если они будут играть дурачка", — добавляет она.
Амано заявил в среду, что рассчитывает на прозрачность и конструктивный подход со стороны Ирана и что прописанный в дорожной карте механизм ответов на вопросы и последующих технических консультаций для разрешения неясностей позволит разобраться в ближайшие месяцы с проблемами, которые МАГАТЭ не могло решить более десяти лет.
Хиббс обращает внимание на то, что авторы соглашения решили не откладывать этот наиболее чувствительный момент на более поздний срок, а поместили его в самом начале осуществления соглашения.
"Это представляет большую сложность, потому что эта деятельность наиболее чувствительна и, как доказало последнее десятилетие, является самым серьезным препятствием для продвижения МАГАТЭ в отношениях с Ираном. Но здесь также заложена и большая перспектива, так как если МАГАТЭ и Иран разрешат вопрос об этих подозрениях в установленные временные рамки, то это приведет в движение всю систему соглашения и даст уверенность, что Иран пойдет дальше в этом процессе", — говорит эксперт.
Риск 2: исполнение поэтапных мер
Параллельно с прояснением подозрений в военной ядерной деятельности МАГАТЭ будет проверять в течение ближайших месяцев действия Ирана по ограничению его обогатительной программы.
Здесь и обязательство не обогащать уран до концентрации выше 3,67%, и снижение числа центрифуг на две трети, притом что они останутся только на заводе в Натанзе, и постепенное сокращение запасов обогащенного урана до 300 килограммов. Впереди будет и преобразование обогатительного центра в Форду в совместный иранско-российский исследовательский центр, и перестройка тяжеловодного реактора в Араке.
Именно когда МАГАТЭ подтвердит исполнение большей части иранских обязательств по ограничению ядерной программы (описаны в приложении I к соглашению), наступит День исполнения договоренности. Точной даты этого дня в соглашении не установлено, но предполагается, что он наступит примерно через полгода после того, как СБ ООН утвердит соглашение своей резолюцией — а это событие ожидается в ближайшие дни. Именно в День исполнения, согласно приложению V о порядке вступления договоренностей в силу, произойдет снятие большей части санкций в отношении Ирана.
Такое разнесение фактического заключения соглашения и даты его официального исполнения потребовалось, чтобы, с одной стороны, удовлетворить требование Ирана о том, что санкции должны быть сняты сразу при вступлении соглашения в силу, а, с другой стороны, — позицию США и других стран международной "шестерки" о том, что прежде должны быть получены доказательства исполнения Ираном своих обязательств.
Но ряд санкций, в частности запрет на поставки Ирану баллистических ракет и сопутствующих технологий, будет действовать до Переходного дня, который наступит через восемь лет после Дня одобрения соглашения. А компромиссом по снятию эмбарго на поставки оружия стал срок в пять лет.
Со своей стороны Иран лишь к Переходному дню через восемь лет обязался решить вопрос о ратификации дополнительного протокола к соглашению о гарантиях с МАГАТЭ, предоставляющего агентству расширенную информацию и доступ к иранским ядерным объектам, включая — по специальному обоснованному запросу — и недекларируемые, то есть военные. А до тех пор Тегеран будет применять дополнительный протокол лишь на добровольной основе.
В этом восьмилетнем сроке Хиббс видит еще одну проблему заключенного соглашения. "Мы знаем из прошлого, что Иран неудовлетворительно исполнял дополнительный протокол на добровольной основе", — говорит эксперт.
Однако Переходный день может наступить и раньше, если МАГАТЭ выдаст "расширенное заключение" о том, что все ядерные материалы и ядерная деятельность в Иране происходят исключительно в мирных целях. По существу это будет означать снятие иранского ядерного досье с повестки дня СБ ООН, что в противном случае должно наступить, согласно венскому соглашению, лишь через десять лет после начала его действия — этот день будем Днем прекращения.
Риск 3: одобрение конгресса США
Одна из потенциальных опасностей для срыва соглашения — отказ конгресса США снимать национальные санкции в отношении Ирана, которые находятся в его юрисдикции.
"Часть обещанного США зависит не только от администрации, а должно быть утверждено Конгрессом. Похоже, это решение пройдет через Конгресс. Но поскольку прямое снятие санкций проходит только через законодательную власть, на этом пункте могут возникнуть некие сложности", — говорит Андрей Баклицкий, директор программы "Ядерное нераспространение и Россия" московского ПИР-Центра.
В соглашении прописано, что если санкции не будут сняты, как обещано, Иран будет считать себя свободным от обязательств по венскому документу.
Опрошенные РИА Новости эксперты едины во мнении, что, скорее всего, в результате 60-дневного обсуждения Конгресс все же одобрит сделку, а в крайнем случае не сможет преодолеть вето президента, которое Барак Обама наверняка наложит на такое решение. " Я думаю, что трезвые головы восторжествуют. Если рассмотреть альтернативу отсутствия сделки, отсутствия ограничений иранской ядерной программы и возможность военной интервенции, я думаю, все равно будут возражающие, но процесс принятия решения в США прописан так, что конгрессу будет очень сложно преодолеть вето президента (на возможный отрицательный отзыв Конгресса о сделке)", — считает Лора Рокуэлл.
Николай Соков из Центра изучения проблем нераспространения Монтерейского института (Калифорния) оценивает вероятность положительного решения Конгресса более чем в 50%. "Республиканцы попытаются сохранить в действии как минимум часть санкций. Возможно, будет установлен порядок их отмены, причем этот порядок может вызвать сопротивление Ирана. В любом случае республиканцы сохранят иранскую проблему как повод для критики демократов — именно поэтому для них было бы выгодно не ставить палки в колеса сейчас (тогда их можно обвинить в срыве сделки), а не станут голосовать против, зато станут ругать соглашение на каждом углу", — сказал он РИА Новости.
"Именно поэтому меня беспокоит процесс выполнения — хотя те вопросы, которые будут возникать, будут в общем и целом техническими, раздуть их для политических целей будет несложно, тем более что практически никто не будет в состоянии разобраться о чем идеи речь", — пояснил эксперт.
Риск 4: разрешение споров
На всем протяжении реализации договоренности возможны споры и неудовлетворенности сторон, и переговорщики предусмотрели для этих случаев изощренный механизм урегулирования разногласий.
Согласно приложению IV, будет создана Совместная комиссия по рассмотрению споров, которая должна быть созвана координатором от Евросоюза в течение недели со дня поступления жалобы или в течение трех дней, если жалоба касается вопросов доступа. Если комиссия не может принять решения, вопрос поступает на рассмотрение глав МИД "шестерки" и Ирана. Следующая инстанция — Совет Безопасности ООН, но и там возможны повторное голосование и промежуточные дискуссии в надежде разрешить противоречие.
Баклицкий отмечает, что даже если в конце этого процесса одна из сторон окажется неудовлетворенной, это означает не завершение действия документа, а лишь временное приостановление недовольной стороной своей части соглашения.
"Этот очень сложный, тщательно продуманный механизм говорит, во-первых, о том, что над соглашением работали реалисты, которые понимали, что они будут сталкиваться с множеством сложностей, которые будут возникать на протяжении всего этого времени. А во-вторых, это показывает, что главное для всех сторон — сохранить договоренности, потому что альтернативы для них по большому счету нет", — говорит российский эксперт.
Есть и вопросы принципиального характера, оставленные на усмотрение Совместной комиссии.
В частности, она должна будет утвердить представленный специальной совместной рабочей группой "шестерки" и Ирана проект перестройки реактора в Араке. Пока же по этому вопросу, который был серьезным камнем преткновения на венских переговорах, обозначены лишь концептуальные параметры, подразумевающие, что реактор будет перепрофилирован на производство изотопов для медицинских и научных нужд, будет производить минимум плутония и вообще не будет производить оружейного плутония, а его мощность будет снижена до 20 мегаватт.
Однако это редкий случай в венском соглашении, когда существенный вопрос выведен за скобки документа, да и то лишь в сфере детализации довольно четко прописанных параметров. Здесь также не применялась распространенная дипломатическая практика, когда противоречия разрешаются путем подбора таких формулировок, которые каждая сторона могла бы интерпретировать по-своему.
Лучшая сделка
"Ни одно из ключевых требований, которые были условием для соглашения, не были замылены", — говорит Баклицкий. "Если глубже вчитываться в документ, то ряд вещей будет означать не совсем то, что представляется на первый взгляд, но ни один из главных вопросов не был обойден или опущен", — добавляет он.
"Это лучшая сделка, на какую можно было надеяться", — считает директор Венского центра по нераспространению и разоружению Рокуэлл. "При таком надзоре невозможно перейти к оружейной ядерной программе так, чтобы это не заметили. В соглашении достаточно контрольных клапанов и интенсивной верификации. Если что-то пойдет не так, то есть достаточные механизмы, чтобы поднять тревогу и мобилизовать мировое сообщество против этого", — говорит она.
